Развитие рыночных преобразований в экономике и активизация роли государства в процессе экономических реформ требуют более пристального внимания к проблеме барьеров входа хозяйствующих субъектов на рынок.
131
Анализ отраслевых и географических рынков с точки зрения наличия и степени значимости тех или иных барьеров входа (см. гл. 3, 4) позволяет выработать и реализовать практические меры по их устранению (снижению), наиболее эффективные с точки зрения государства и хозяйствующих субъектов.
Особое место занимают барьеры входа на товарный рынок, вызванные действиями органов государственной власти на всех уровнях в процессе государственного регулирования экономики (лицензирование, регистрация, налогообложение, регулирование цен, ограничение перемещения товаров, государственная помощь отдельным хозяйствующим субъектам, предоставление эксклюзивных прав и т.п.).
Специфические трудности входа предпринимателей на рынок, препятствующие организации, осуществлению и развитию предпринимательской деятельности, обусловленные несовершенством государственной политики либо сознательным ущемлением интересов хозяйствующих субъектов со стороны органов государственной власти и отдельных должностных лиц путем принятия актов, совершения действий, бездействия, принято называть административными барьерами. В отдельных исследованиях предлагается разделение данной группы барьеров на политические (являющиеся следствием общей экономической политики государства) и собственно административные.
Необходимость особого внимания к проблеме анализа и устранения административных барьеров обусловлена следующими обстоятельствами. С одной стороны, административные барьеры оказывают все более негативное влияние на предпринимательскую деятельность, что подтверждается данными социологических опросов и исследований, проводившихся как в России, так и за рубежом, в частности в странах ЕС. Анализ финансовых и трудовых затрат на выполнение обязательных административных правил и процедур, а также последствий их невыполнения показывает, что хозяйственные субъекты вынуждены нести большие издержки ("административное бремя"), которые для отдельных категорий предпринимателей, например малых предприятий, занимают существенную долю в совокупных затратах и значительно выше в удельном выражении, чем для более крупных предприятий.
С другой стороны, снижение и устранение административных барьеров представляет собой более легкую и менее затратную задачу для государства, чем преодоление иных категорий барьеров входа на рынок (в частности, структурных). Для ее решения требуется политическая воля, разумная и целостная государственная политика, направленная на упрощение, унификацию и кодификацию законодательства, обеспечение его стабильности и однозначности, повышение уровня информированности предпринимателей
132
о действующих правовых актах и вносимых в них изменениях. Разумеется, это должно сопровождаться введением жестких норм контроля и надзора со стороны уполномоченных государственных органов за деятельностью всех органов исполнительной власти, чтобы избежать принятия и применения неправомерных актов и совершения незаконных действий по установлению административных барьеров, равно как и укреплением судебной системы. С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации серьезной задачей является обеспечение непротиворечивости федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и решений органов местного самоуправления, исключение дублирования и параллелизма функций и полномочий различных государственных органов.
Наконец, снижение и устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект. В данном контексте следует учесть по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, ликвидация препятствий для входа на рынок оживляет конкуренцию и стимулирует снижение издержек производства, что в конечном счете проявляется в положительном эффекте для потребителя. Во-вторых, нельзя не принимать во внимание обычную реакцию предпринимателей на ужесточение административных барьеров - уход с данного рынка либо в теневую экономику в целях снижения трансакционных издержек и "бюрократических" рисков. Поэтому следствием устранения административных барьеров является рост доходов бюджетов всех уровней.
Говоря о проблемах развития экономических реформ в России, неизбежно приходится затрагивать вопросы взаимоотношений между предпринимателями и различными властными структурами. К сожалению, они продолжают оставаться весьма далекими от совершенства. В своей деятельности предприниматели постоянно сталкиваются с разнообразными препятствиями, создаваемыми органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях и существенно затрудняющими создание новых предприятий, мешающими им выходить на рынок и успешно развиваться.
Прежде всего речь идет об экономической политике государства в целом ("политических" барьерах). Поддержка развития частного предпринимательства, стимулирование хозяйственной инициативы граждан, развитие рыночной конкуренции пока еще не стали основой государственной экономической политики, ориентиром для деятельности всех органов власти как в центре, так и на местах. Рассогласованность экономической политики приводит к тому, что в системе целевых установок государственного регулирования экономики интересы поддержки предпринимательства и конкуренции вступают в противоречие с задачами достижения оптимальных
133
макроэкономических показателей, фискальными механизмами наполнения бюджета, затратными методами решения социальных проблем. В таких условиях эффективность мер государственной поддержки предпринимательства сводится к нулю в результате негативного воздействия на деловой климат других направлений государственного регулирования (налогового, лицензионного, внешнеэкономического).
С одной стороны, государство поддерживает отдельные категории предприятий за счет бюджетных средств, с другой - продолжает сохранять жесткую систему налогообложения в целом, что сокращает собственные ресурсы развития тех же предприятий. Принимаются меры по поддержке экспорта и расширению внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов и одновременно вводятся дополнительные налоги и сборы для предприятий экспортноориентированных отраслей, а также ограничения деятельности "челноков", обеспечивающих, по некоторым данным, около одной пятой российского импорта.
Проблемы взаимоотношений предпринимателей и органов власти имеют и еще один важный аспект. По мере развития рыночных отношений в Российской Федерации органы исполнительной власти и местного самоуправления все более освобождаются от необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность. Однако за ними сохраняются полномочия, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия. Поэтому существует опасность превышения этими органами их прав в хозяйственной сфере, ущемления своими необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений.
Органы исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут перейти к адекватным переходной экономике взаимоотношениям с хозяйствующими субъектами. Они компенсируют это тем, что принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, усложняют порядок регистрации предприятий, препятствуют отведению земельных участков, предоставлению производственных и служебных помещений и т.д. Подобные административные барьеры способны существенно ограничить развитие предпринимательской деятельности.
Вместе с тем нельзя не отметить, что на федеральном уровне принят ряд важных правовых актов, направленных прямо или косвенно на устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности. С 1 января 1999 г. вступил в силу Налоговый кодекс Российской Федерации. Кодекс, в частности, закрепил положения о недопустимости для органов исполнительной власти всех уровней введения налогов, сборов, плат и т.д. при выполнении предпринимательской деятельности, а также установил положения, согласно которым введение дополнительных налогов и сборов
134
возможно только путем внесения изменений в исчерпывающий перечень, предусмотренный Кодексом.
В Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" указаны виды деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, базовые принципы, этапы и сроки выдачи лицензий. В качестве основных принципов лицензирования в Законе, в частности, указаны: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, утверждение единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, гласность и открытость лицензирования, соблюдение законности при лицензировании.
Законом установлено, что к лицензируемым относятся только те виды деятельности, выполнение которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме лицензирования. Срок действия лицензии не может быть менее чем три года. Установлено, что требование от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных данным и иными федеральными законами, а также и положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, не допускается.
Закон предусматривает, что основанием для отказа в выдаче лицензии может быть только наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации либо несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям. Установлен также исчерпывающий перечень оснований для аннулирования лицензии (обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; незаконность решения о выдаче лицензии). При этом лицензия может быть аннулирована только судом, а лицензирующий орган может лишь приостановить ее действие.
Разумеется, применение на практике норм Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" будет содействовать уменьшению негативного влияния существующих до настоящего времени подобных административных барьеров. Однако для этого требуется разработка и принятие Правительством Российской Федерации положений о лицензировании всех видов деятельности, перечисленных в законе, четкое распределение полномочий в сфере лицензирования между различными федеральными органами исполнительной власти, а также между Российской Федерацией и ее субъектами. Недостаточно отработаны процедуры взаимного
135
делегирования полномочий в сфере лицензирования. Пока еще незначительна судебная практика рассмотрения споров, связанных с действиями лицензионных органов. Сам перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, как представляется, излишне обширен.
Федеральный закон "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" направлен на упрощение налогообложения коммерческих организаций и предпринимателей в ряде отраслей экономики путем замены значительного числа налогов одним. Применение единого налога распространяется на такие сферы предпринимательской деятельности, как ремонтно-строительные, бытовые, парикмахерские, медицинские, косметологические, ветеринарные услуги, консультации, бухгалтерские, аудиторские и юридические услуги, обучение, репетиторство, преподавание и иную деятельность в области образования, общественное питание, розничная торговля, транспортные услуги, аренда автомобильных стоянок и гаражей. Именно в этих сферах могло бы наиболее успешно развиваться малое предпринимательство, для которого административные барьеры, связанные со сложностью системы налогообложения и порядка взимания налогов, особенно актуальны.
Вместе с тем практическое применение упрощенных схем налогообложения становится возможным только после принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, зависит от общего отношения к развитию предпринимательства в конкретном регионе. Известны факты, когда на региональном уровне устанавливаются такие ставки единого налога, а также механизмы его расчета и взимания, при которых фискальная ситуация для предпринимателей не только не улучшается, а, напротив, становится более жесткой.
К существенным недостаткам данного закона, по мнению самих предпринимателей и экспертов, относятся сложные схемы расчета ставок налога, использующие многочисленные поправочные коэффициенты, расчетные (потенциально возможные, прогнозные) показатели и статистические данные при расчете валового дохода и ставок налогообложения, что может привести на практике к возникновению серьезных проблем во взаимоотношениях предпринимателей с налоговыми органами.
В июне 1998 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", который определил основными задачами органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства:
- сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности;
136
- уменьшение числа государственных органов, лицензирующих предпринимательскую деятельность, и регламентирование в полном объеме деятельности по лицензированию;
- четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти;
- устранение дублирования контрольных функций этих органов в отношении субъектов предпринимательской деятельности.
Тем самым впервые введено в правовой оборот само понятие "административные барьеры" и определены основные направления деятельности органов исполнительной власти по их устранению.
В Указе перечислены конкретные меры устранения административных барьеров: недопущение сокращения установленных сроков действия лицензий; снижение ставок взносов в Пенсионный фонд для субъектов малого предпринимательства; предоставление в аренду государственного и муниципального имущества на конкурсной основе преимущественно индивидуальным предпринимателям и малым предприятиям с установлением уровня арендной платы и условий оплаты ими коммунальных услуг, не превышающих соответствующих тарифов и платы, предусмотренных для бюджетных организаций; предоставление рассрочки при оплате ими приобретаемого в порядке приватизации государственного и муниципального имущества.
Практическая реализация норм данного указа позволит реально ослабить негативное воздействие административных барьеров в таких сферах, как государственный и ведомственный контроль, лицензирование, аренда и приобретение недвижимости.
В 1998 г. развернулась практическая работа по реализации конкурсных принципов организации поставок для государственных нужд, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Конкурсность, прозрачность (транспарентность) и четкая правовая регламентация процесса поставок для государственных и муниципальных нужд позволяют существенно расширить возможности входа на данный рынок новых хозяйствующих субъектов, обеспечивают для них гарантированный канал сбыта продукции, снижает трансакционные издержки. По имеющимся данным за 1998 г. в Российской Федерации проведено более 30 тыс. конкурсных торгов на поставку продукции, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, на которых заключено контрактов на сумму более 150 млрд руб.
В России сформировано федеральное законодательство и созданы соответствующие федеральные органы исполнительной власти, которые
137
обеспечивают единство и целостность экономики России и направлены на предотвращение центробежных тенденций и проявлений экономического сепаратизма. Подобные тенденции и явления в силу объективных и субъективных факторов могут возникать в федеративном государстве, что требует формирования тех или иных механизмов их сдерживания, включая выработку соответствующих норм законодательства и их применение уполномоченными органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, не допускает экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Таким образом, единство экономического пространства следует рассматривать не только как отсутствие ограничений для движения товаров, но и в более широком контексте - как наличие общих правил и принципов экономической деятельности на всей территории государства, возможность в приблизительно равных правовых условиях создавать коммерческие организации и вести предпринимательскую деятельность.
Для реализации своих полномочий, в том числе в экономической сфере, государство формирует соответствующее законодательство и создает органы государственной власти, наделяя их необходимыми полномочиями. Существенную роль в обеспечении соблюдения норм Конституции Российской Федерации, направленных на сохранение единого экономического пространства и защиту прав граждан в экономической сфере, играет антимонопольное законодательство, контроль за соблюдением которого возложен на федеральный антимонопольный орган, входящий в систему федеральных органов исполнительной власти. Статьи 7 и 8 Закона о конкуренции устанавливают перечень жестких запретов на действия государственных и местных органов управления, направленных на ограничение конкуренции на товарных рынках и дает МАП России широкие права и полномочия по контролю за соблюдением данных норм антимонопольного законодательства.
Органам исполнительной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления в соответствии со ст. 7 запрещается принимать акты и совершать действия, направленные на введение ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов, а также установление запретов на осуществление отдельных видов деятельности либо на продажу товаров из одного региона Российской Федерации в другой. В соответствии с этой статьей они не имеют права давать хозяйствующим
138
субъектам указания о приоритетном заключении договоров или о первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей и др. В этой же статье запрещается совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
В соответствии с положениями ст. 8 Закона запрещаются: достигнутые в любой форме соглашения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собой либо с хозяйствующими субъектами, направленные на повышение или поддержание цен (тарифов); раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж, по ассортименту; ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.
Это является базой для решения МАЛ России своих задач по проведению антимонопольной политики на товарных рынках и контролю за соблюдением норм конкурентного права всеми субъектами товарных рынков, а также государственными и местными органами управления.
К сожалению, наметившаяся в 1994 - 1997 гг. тенденция роста числа нарушений ст. 7 и 8 Закона о конкуренции и их удельного веса в общем числе дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства сохраняется до сих пор. Проблема контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления норм федерального антимонопольного законодательства обострилась в ряде регионов после прошедших выборов глав администраций и представительных (законодательных) органов власти. Некоторые вновь избранные руководители считают себя полноправными хозяевами своих регионов и не всегда соблюдают федеральное законодательство.
139